Radu Dudau, opinie: Justificarea si prevederile OUG 64/2016

Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 64 din 5 octombrie 2016 liberalizeaza piata angro de gaze naturale, incepand cu 1 aprilie 2017. Sunt eliminate restrictiile de pret pentru volumele destinate consumatorilor casnici si producerii energiei termice pentru consumul populatiei, precum si alocarea prioritara a volumelor de gaze de catre producatori pentru piata reglementata. Totodata, producatorii si furnizorii de gaze naturale sunt obligati sa incheie „contracte pe pietele centralizate din Romania, in mod transparent si nediscriminatoriu, in conformitate cu reglementarile emise de ANRE, pentru vanzarea [respectiv cumpararea-vanzarea] unei cantitati minime de gaze naturale … care nu poate fi mai mica decat cea reprezentata de o cota procentuala, stabilita prin hotarare a Guvernului, din cantitatea de gaze naturale pentru care se incheie contracte de vanzare-cumparare, in perioada respectiva.”

Astfel, actul normativ impune cerinte de transparenta si nediscriminare pe piata, cu scopul dezvoltarii unor platforme lichide de tranzactionare in Romania, pe care pretul gazelor sa se formeze in mod concurential.

OUG 64/2016 fost fundamentata prin necesitatea de a „remedia situatia juridica pe baza careia Comisia Europeana considera ca Romania a instituit, contrar legislatiei europene”, restrictii privind exporturile de materii prime. De asemenea, fundamentarea trimite, indirect, la posibilitatea ca finantarea europeana a proiectului BRUA sa fie afectata. Astfel, este partial indeplinita obligatia de liberalizare a pietei nationale de gaze naturale si sunt eliminate restrictiile legale in calea exporturilor de gaze naturale, prevazute in cel de-al Treilea Pachet Energetic al UE si asumate in draft-ul Strategiei Energetice a Romaniei 2016-2030, cu perspectiva anului 2050, publicat in decembrie 2016.

Potrivit cerintelor OUG 64/2016, HG 778/2016 a stabilit, in octombrie 2016, cotele procentuale de tranzactionare obligatorie, transparenta si nediscriminatorie, pe pietele centralizate: pentru producatori, 30% din volumele vandute, intre 1 decembrie 2016 si 31 decembrie 2017; pentru furnizori, in aceeasi perioada, 20% din volumele cumparate si 30% din cele vandute catre clientii angro.

ANRE trebuia sa emita, cu avizul Consiliului Concurentei, regulile si reglementarile specifice de functionare a pietelor centralizate de gaze naturale in conditii concurentiale si de transparenta. Din motive care includ, probabil, si hiatusul cauzat de schimbarea guvernamentala, aceste masuri nu au fost luate la timp. Astfel, nu va exista, pana la 1 aprilie 2017, o piata nationala centralizata, reglementata, de tranzactionare a gazelor naturale cu diferite maturitati ale contractelor. Directorul General al OPCOM a declarat recent ca, desi introducerea instrumentelor de tranzactionare dupa modelul celor de pe piata de electricitate se poate face in termen scurt, ar fi necesare circa sase luni pentru pregatirea participatilor la piata.

Pe de alta parte, au avut loc deja tranzactii notabile de gaze naturale pe Bursa Romana de Marfuri (BRM). Acestea au insumat circa 14 milioane MWh in trimestrul IV 2017 (imediat dupa intrarea in consultare publica a OUG 64), ceea ce a reprezentat nu mai putin din 10% din consumul total anual de gaze naturale al Romaniei. De asemenea, a avut loc o crestere graduala a tranzactionarii de gaze naturale in trimestrul I 2017 (circa 1,6 milioane MWh). Dar, dintre tranzactiile acestui trimestru, doar trei contracte ale Romgaz, a cate 450.000 MWh cu livrare la noua luni, reprezinta nu mai putin de 1,3 milioane MWh, ceea ce arata lipsa de lichiditate a pietei. Pentru restul contractelor, maturitatea este de o luna. Astfel, desi BRM demonstreaza ca au deja loc tranzactii cu gaze naturale pe piata bursiera, sunt necesare reglementari care sa duca la cresterea transparentei si a lichiditatii pietei centralizate de gaze naturale.

 Cat va costa gazul natural pentru consumatorii casnici de la 1 aprilie 2017?

Ca urmare a prevederilor OUG 64/2016, pretul gazelor pe piata consumatorilor casnici va fi stabilit in corelatie cu pretul pe piata angro, concurentiala – fara ca variatiile pretului de achizitie sa fie imediat transferate in pretul reglementat; reglementatorul (ANRE) va monitoriza si analiza pretul de achizitie al gazelor de catre furnizori pentru un interval de, probabil, un an (desi metodologia de tarifare permite ca diferentele fata de costurile de achizitie sa fie calculate trimestrial, semestrial sau anual) si, ex post, va recunoaste conditionat formarea pretului la consumatorul final pe baza tarifelor si a adaosurilor reglementate. Astfel, piata de retail reglementata va reflecta fluctuatiile pietei angro.

Pe de alta parte, daca OUG 64/2016 va fi abrogata sau daca intrarea sa in vigoare va fi amanata, se va reveni la prevederile HG 488/2015, prin care a fost stabilita ultima forma a calendarului de dereglementare al preturilor gazelor naturale. Prin HG 461/2016, pretul gazelor pentru consumatorii casnici a fost ulterior „inghetat” la nivelul de 60 lei/MWh pentru perioada 1 iulie 2016 – 31 martie 2017. In acest scenariu, incepand cu 1 aprilie se revine la prevederile HG 488/2015 (adica la calendarul de dereglementare a preturilor), care stipuleaza un pret de 72 lei /MWh – in afara de cazul in care un nou act normativ emis pana la 1 aprilie (probabil o noua OUG) nu va stipula altceva.

Trebuie subliniat ca OUG 64/2016 stabileste doar liberalizarea componentei angro a pietei de gaze naturale, prin dereglementarea pretului de achizitie a gazelor naturale destinate consumatorilor casnici si producerii energiei termice pentru populatie, cu mentinerea reglementarii componentei de retail, din considerente de protectie a consumatorului final. In segmentul pietei cu amanuntul, pana in 2021, pretul se formeaza nu prin libera concurenta dintre companiile de furnizare, ci este reglementat de ANRE, in modul prezentat mai sus. Acest fapt transfera catre piata de retail presiunea rezultata din, pe de o parte, liberalizarea preturilor pe piata angro si, pe de alta parte, din efortul autoritatilor (guvern, parlament) de a realiza protectie sociala prin preturi controlate, cat mai scazute ale energiei.

In aceste conditii, furnizorii de gaze naturale anticipeaza posibilitatea unor cresteri semnificative de pret pe piata angro (estimate de ANRE a nu depasi, totusi, 10% din luna aprilie) si dificultatea recunoasterii ulterioare a acestor cresteri in factura consumatorului final, mai ales in conditiile in care metodologia ANRE de stabilirea pretului gazelor naturale este suficient de vaga pentru a permite acest lucru.

Ca raspuns tipic la astfel de ingrijorari, se face indeobste trimitere la liberalizarea si la functionarea pietei de energie electrica. Cu toate acestea, perceptia unor riscuri sporite pe piata de gaze naturale este intretinuta de urmatoarele deosebiri:

Piata angro de gaze naturale prezinta un grad de concentrare semnificativ mai mare, cu dominatia a doi producatori si a existentei, de facto, a unui singure surse de import. Desigur, hub-ul de la Baumgarten (Viena) ar delimita o marja de crestere a preturilor pe piata domestica, data de pretul mediu al gazelor naturale in contractele pe termen scurt de pe bursa vieneza, plus costul de transport pana in Romania si de rezervare de capacitate – desigur, in conditiile in care exista suficienta capacitate de import disponibila.

Calendarul de dereglementare a preturilor gazelor naturale prezinta o deficienta structurala fata de cel de dereglementare a preturilor electricitatii. Acesta din urma a fost construit prin cresterea treptata, in pasi semestriali, a ponderii volumelor de energie electrica din piata concurentiala (la 1 ianuarie 2017, aceasta pondere a devenit deja de 80% din „cosul” consumatorilor casnici). Prin contrast, calendarul de dereglementare a preturilor gazelor naturale a fost construit, in mod impropriu, prin cresterea a preturilor gazelor prin decizii administrative anuale. Prin natura lor, acestea sunt slab corelate cu piata concurentiala.

Sistemul electroenergetic national, in ansamblu, are un grad de standardizare si de functionalitate superior celui de gaze naturale. De exemplu, recentele eforturi de implementare a unui nou cod al retelei de transport de gaze naturale se confrunta cu dificultati serioase, ce afecteaza operatiunile utilizatorilor sistemului national de transport de gaze. Functionarea mai eficienta a sistemului de transport ar permite economii de costuri si, in consecinta, tarife diminuate – deci o presiune mai mica asupra facturii consumatorului final. In Romania, circa 40% din pretul gazelor la consumatorul final (fara taxe si TVA) este dat de tarife reglementate de inmagazinare, transport, distributie si furnizare, nivel sensibil superior mediei europene.

Cum se pozitioneaza actorii de pe piata gazelor naturale in chestiunea liberalizarii pietei?

Producatorii de gaze sunt in favoarea liberalizarii pietei si a deschiderii exporturilor. Totusi, competitivitatea lor fata de sursele de import este afectata de perpetuarea taxarii „veniturilor suplimentare rezultate din dereglementarea pretului gazelor naturale”, care cauzeaza un evident dezavantaj producatorilor indigeni.

Totodata, producatorii sunt reticenti fata de impunerea unor cote obligatorii de tranzactionare obligatorie pe pietele angro centralizate – desi procentele stabilite prin HG 778/2016 sunt rezonabile. Diferentele mari de cerere sezoniera (de pana la sapte ori intre vara si iarna) si existenta, pana la 31 martie a.c., a unor „benzi” distincte de pret pentru consumatorii casnici, respectiv pentru cei non-casnici, fac ca, pe termen scurt, tranzactionarea bursiera in proportie ridicata sa fie dificil de operationalizat. Pentru procente mai mari sunt necesare tipuri diversificate de contracte, cu maturitati diferite. In plus, este de dorit ca piata sa se dezvolte pe mai departe in mod natural, fara coercitia unor decizii guvernamentale. In orice caz, ideea recent vehiculata a tranzactionarii obligatorii 100% pe piata centralizata este nepractica pe termen scurt, neputand fi realizata decat, eventual, printr-o liberalizare completa a pietei, care sa includa si segmentul de retail.

De cealalta parte, din motivele deja enuntate, furnizorii de gaze naturale nu considera oportuna intrarea in vigoare a OUG 64/2016 la termenul prevazut de 1 aprilie 2017. Desi nu se opun de plano liberalizarii pietei angro de gaze naturale, ei acuza lipsa unor reguli si reglementari pe care le considera cruciale pentru buna functionare a pietei. In acelasi timp, ei sunt deschisi scenariului liberalizarii complete a pietei gazelor naturale, care sa acopere atat segmentul angro cat si cel de retail.

Exista si suspiciunea ca opozitia fata de tranzactionarea centralizata tine si de interesul marilor actori de pe piata (atat in sectorul upstream cat si in cel downstream) de a perpetua opacitatea anumitor relatii comerciale privilegiate. Dar tocmai cresterea gradului de transparenta pe piata si formarea unor niveluri de referinta ale pretului vor ingusta substantial un astfel de spatiu de manevra.

Astfel, masura prevazuta de OUG 64/2016 de a impune tranzactionarea centralizata transparenta a unei ponderi semnificative, dar realiste, din volumele de gaze naturale comercializate in Romania este indreptatita, fiind un pas necesar in dezvoltarea pe termen lung a unei piete nationale a gazelor, cu potential de a dobandi relevanta regionala.

 Cum va fi afectat consumatorul final de gaze naturale?

Liberalizarea pietei de gaze naturale va pune tot mai acut problema protectiei consumatorului vulnerabil si a masurilor de combatere a fenomenului de saracie energetica in Romania. Legea venitului minim de insertie nr. 196/2016 avanseaza o definitie a consumatorului vulnerabil, dar aceasta lege va intra in vigoare abia de la 1 aprilie 2018. In plus, chiar si dupa intrarea in vigoare a legii va persista, cu siguranta, problema acoperirii si a eficientei ajutoarelor sociale pentru consumatorii vulnerabili. Or, liberalizarea pietelor de energie nu poate fi acceptata social daca nu este insotita de masuri robuste de protectie sociala a consumatorilor vulnerabili, precum si (dupa caz) de sustinere a consumatorilor industriali energo-intensivi. In lipsa unor asemenea masuri, nu este deloc exclus ca, pe fondul nationalist-populist prevalent in discursul politic actual, sa aiba loc o mobilizare politica anti-liberalizare, de revenire la sistemul centralist reglementat si izolationist al gazelor naturale in Romania.

Este de asteptat, in aceste conditii, mentinerea presiunii politice asupra ANRE de a actiona – contrar functiei sale – in sensul asigurarii protectiei sociale a consumatorilor de energie prin preturi reglementate cat mai scazute ale energiei – contrar prevederilor celui de-al Treilea Pachet Energetic, care prevede protectia sociala prin ajutoare sociale judicios directionate, nu prin interventii in functionarea pietei. Pe o piata liberalizata a energiei, institutiile chemate sa asigure protectie sociala sunt Guvernul, prin politici energetice si politici sociale adecvate; Consiliul Concurentei, prin combaterea practicilor de cartelizare; si Agentia pentru Protectia Consumatorului, pentru asigurarea calitatii serviciilor energetice furnizate consumatorilor casnici.

De la inceputul anului 2017, s-au putut observa o lipsa de actiune din partea Ministerului Energiei precum si o atitudine preponderent reactiva a ANRE. Pe acest fond, initiativa decizionala in chestiunea OUG 64/2016 a fost preluata de Comisia de Industrii si Servicii a Camerei Deputatilor. In dezbaterile gazduite de aceasta comisie de specialitate au fost formulate amendamente, incluse in proiectul de lege privind aprobarea ordonantei de urgenta. In momentul de fata, data fiind proximitatea termenului de 1 aprilie, o eventuala interventie legislativa de modificare sau abrogare a OUG 64 nu s-ar putea realiza, in mod realist, decat printr-o noua ordonanta de urgenta a guvernului.

 Concluzii

Apropierea termenului de aplicare a OUG 64/2016 fara o suficienta pregatire institutionala si normativa a acutizat conflictul de interese dintre partile interesate si a marit gradul de imprevizibilitate al pietei, precum si riscul ca volatilitatea pietei angro de gaze naturale sa se reflecte, incepand cu anul urmator, in factura consumatorului final. Pe acest fond, tinand cont de actiunile din cursul lunii martie, nu este exclusa o actiune legislativa de amanare a intrarii in vigoare sau chiar de abrogare a OUG 64/2016 sau de transformare substantiala a documentului.

O eventuala amanare nu trebuie sa fie decat pe termen scurt – nu mai mult de trei luni, astfel incat liberalizarea sa poata, totusi, demara in conjunctura de piata a verii, favorabila consumatorului. Esential este ca orice astfel de amanare sa fie folosita eficient pentru producerea reglementarilor si a pasilor institutionali necesari, de maniera acceptata de catre actorii pietei. ANRE trebuie sa elaboreze neintarziat metodologia si cadrul de functionare al unei platforme diversificate de tranzactionare centralizata a gazului natural, care sa permita actorilor de pe piata controlul riscurilor (hedging).

De asemenea, ANRE, in dialog cu partile interesate, va trebui sa clarifice in termen cat mai scurt metodologia de formare si aprobare a pretului gazelor naturale, eliminand ambiguitatile care afecteaza predictibilitatea recuperarii de catre companiile de furnizare a costurilor cu achizitia de gaze naturale de pe piata angro.

Pe de alta parte, in eventualitatea (inoportuna) a abrogarii OUG 64/2016, este necesar ca Guvernul Romaniei sa adopte, in maximum trei luni, un nou calendar de dereglementare, dupa modelul celui de pe piata de electricitate, bazat pe cresterea graduala a volumelor de gaze in „cosul” pentru consumatorii casnici – fapt ce ar permite o mai buna corelare a pretului de retail catre consumatorii casnici cu pretul mediu al pietei angro.

In ciuda riscurilor si a imperfectiunilor prezentate mai sus, experienta romaneasca arata ca etapele critice de liberalizare nu au fost niciodata precedate de suficienta pregatire institutionala si ca reasezarea pietei interne s-a produs, de fiecare data, ulterior intrarii in vigoare a unor astfel de decizii. Si totusi, in ciuda costurilor generate de lipsa planificarii si coordonarii adecvate, etapele de liberalizare a pietelor de energie au generat, de fiecare data, certe beneficii si un progres net in sensul apropierii Romaniei de regulile si mecanismele pietelor energetice europene.

Astfel, optiunea preferabila este aprobarea prin lege, fara intarziere, a OUG 64/2016, pentru progresul necesar in directia unei piete functionale, concurentiale, lichide si transparente de gaze naturale si pentru ca Romania sa-si poata realiza potentialul de a fi un lider energetic regional.